农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作答疑
2020年7月31日（周五）上午，自然资源部、农业农村部联合召开农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作新闻发布会，自然资源部党组成员、国家自然资源专职副总督察陈尘肇同志，自然资源部执法局局长崔瑛同志、自然资源部国土空间用途管制司司长江华安同志，农业农村部合作经济指导司司长张天佐同志出席新闻发布会，介绍两部联合印发的《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，并回答记者提问。自然资源部新闻发言人吴海洋主持新闻发布会。
陈尘肇：
各位媒体朋友，大家上午好！
近日，经国务院同意，自然资源部、农业农村部联合下发了《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》。下面，我向大家作3点说明。
第一，疏堵结合，综合施措，统筹解决好遏制增量和处置存量问题。耕地保护是涉及国家安全的大事，关乎14亿人生存问题，关乎中华民族子孙后代永续发展，不能有任何闪失。习近平总书记多次强调，耕地红线要严防死守。要像保护大熊猫那样来保护耕地。近年来，总书记就“大棚房”问题、“违建别墅”问题作出多次重要指示批示，这次，又就农村乱占耕地建房问题作出重要批示，强调既要保障好农民合理的建房需求，又要采取措施强化监管，坚决遏制这一乱象。这些表明了总书记、党中央一贯以来抓耕地保护、确保粮食安全坚定决心和人民利益至上的使命担当。
农村乱占耕地建房问题历时较长，面广量多，问题突出。既包括住宅类房屋，也包括公共管理服务以及工矿、仓储、商服等产业类房屋。违法类型主要有非法占地、非法批地、非法转让土地，也有非法出售房屋。十九大以来，各地各部门共同开展“大棚房”、“违建别墅”等专项整治，起到一定震慑作用。自然资源部也采取了完善政策、加强监管、严格执法督察等措施，比如推进审批制度改革、下放审批权、清理批而未供土地、清理闲置用地、严格精准执法督察，通过这些措施来加强行业管理，保护好耕地。但是，农村乱占耕地建房现象并没有完全止住，再不坚决遏制，就会出现不可收拾的局面。违法占用耕地建房问题正从局部地区向全国范围、从普通房屋向楼房别墅、从农民自住向非法出售、从单家独户向有组织实施蔓延。相关法律制度成了“摆设”和“稻草人”，有关部门监管不力、执法不严，甚至听之任之、置若罔闻。在部分群众中也存在“法不责众”心理，认为“别人建，我也建，别人不拆，我也没事”。农村乱占耕地建房问题还夹杂着复杂的利益关系，甚至是一些基层干部腐败问题，如不及时遏制，将严重破坏党和政府形象。
7月3日，国务院召开的整治工作电视电话会议提出，乱占耕地建房行为触碰耕地保护红线，威胁国家粮食安全。当务之急，就是要立行立改，坚决止住增量，防止再增加违法违规面积，使耕地再受到非法侵占。对历史存量问题的整治，要依法依规，讲求工作方法，把握好工作重点和节奏，分步整治，分类处置，积极稳妥有力有序有效推进。在保障农民合理住宅用地需求的同时，重点整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为。当前，我们正在深入调研的基础上制定摸排工作方案，全面摸清情况，掌握底数，在这个基础上，研究制定分类处置的政策措施，对存量问题分步分类进行处置。
这次自然资源部、农业农村部下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，就是要从堵和疏两个方面，采取有力、有效措施，以“零容忍”的态度，坚决遏制新增违法违规问题，同时，切实保障农村村民建住宅的合理用地需求。
第二，坚决遏制新增乱占耕地建房问题。《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》采取简单明了的方式，列举了当前最突出的、最显而易见的8类典型违法情形，并向社会广泛宣传公告，发出“零容忍”新增违法违规行为的强烈信号，就是为了提高全社会依法用地意识，发挥事前防范和警示教育作用，坚决止住新增问题。一方面，用地单位和个人都要树立依法依规用地意识，要知道未经批准占用耕地建房屋是违法违规不可以干的。另一方面，地方各级党委政府，乡镇以及村组干部，要知道耕地是受到国家严格保护的，在招商引资项目落地的时候，或者是在给老百姓批宅基地时，要看看是不是占用永久基本农田，是不是占用耕地，不能违法批准，或者越权批准。
对通知下发后出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要依法依规追究责任。
这里要特别强调两个方面，一是行政责任的追究。对监管不力、失职渎职，不作为、乱作为的国家公职人员，要依规依纪依法严肃追究责任。二是对刑事责任的追究。根据《刑法》和相关司法解释的规定，分三种情形：
第一种情形是是对非法占地行为，占用永久基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上，造成种植条件严重毁坏的，要依法追究刑事责任；第二种情形是对非法转让行为，非法转让、倒卖基本农田达到5亩以上、一般耕地达到10亩以上、非法获利达到50万元以上，或具有其他恶劣情节的，要依法追究刑事责任；第三种情形是对非法批准征收、使用土地行为，永久基本农田达到10亩以上、一般耕地达到30亩以上的，以及虽未达到上述标准，但造成直接经济损失30万元以上，造成耕地大量毁坏等恶劣情节的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员要依法追究刑事责任。
第三，切实保障好农民合理的建房用地需求。农村乱占耕地建村民住宅现象，其中有不少合情合理但不合法的情形。既有地方政府的原因，也有政策设计方面的原因，归纳起来主要有五个方面。一是农村村民住宅用地没规划、缺计划，有的地方多年未批新的宅基地；二是计划指标政策不够明确，存在截留、挤占和挪用；三是农村村民住宅建设占用农用地（包括耕地）审批层级高、周期长、材料多；四是农户难以落实耕地占补平衡；五是有的宅基地申请条件互为前置，存在政策“打架”现象。
针对这些突出问题，我们两部广泛征求意见，认真研究，围绕保护耕地、保障农民合理建房需求、保护农民宅基地合法权益，起草了《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》。归纳起来是3句话，第一句话：计划单列、审批下放；第二句话：规划管控、统一占补；第三句话：一户一宅、注意分户合理性”，主要内容是：
一是计划指标单列。农村村民住宅建设用地计划指标在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。
二是改进农村村民住宅用地的农转用审批。根据党中央国务院关于简化农村集体建设用地审批管理的要求，对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级政府批准，简化报件材料，提高审批效率。
三是加强规划管控。《通知》明确，各地在编制县、乡级国土空间规划和实用性村庄规划时，要充分考虑宅基地的合理需求，为农村村民住宅建设用地预留空间。已经批准规划的，要严格落实。没有批准的，在审批宅基地用地时，要统筹考虑规模和布局，做好与未来县、乡级国土空间规划或实用性村庄规划的衔接工作。
四是统一落实耕地占补平衡。《通知》强调，农村村民住宅建设要优先利用村内空闲地，尽量少占耕地。确需占用耕地的，通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡。不需要由农民承担耕地占补平衡义务，各地也不得向农民个人收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。
五是特别注意分户的合理性，严格遵守相关规定。《通知》重申了《土地管理法》的规定，在特别注意分户的合理性基础上，强调“三个不得”。一是依法落实“一户一宅”要求，严格执行各省（自治区、直辖市）规定的宅基地标准，不得随意改变。二是做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件。三是针对一些地方出现的问题，强调要充分尊重农民意愿，不提倡在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。
各地按照《通知》精神抓好落实，结合本地实际情况制订实施细则，加强协作配合，强化监督检查，切实保障农村村民住宅建设合理用地需求，严格保护农民宅基地合法权益，从源头上解决违法乱占耕地建村民住宅问题。此前，农业农村部、自然资源部已联合印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号），对宅基地和村民住宅规划用地涉及的部门分工、审批流程等作出明确规定，各地要认真贯彻执行。
同志们，耕地保护是各级党委政府、各部门的政治责任，农村集体经济组织和农民个人，也有责任和义务保护好耕地，这是我们的共同使命。做好耕地保护工作，离不开各级党委政府、各有关部门、新闻媒体等社会各界的支持和帮助。在座的各位新闻媒体朋友，大家对耕地保护工作也十分关心、关注，也加强了舆论监督，希望我们大家一起努力，按照党中央、国务院的决策部署，共同完成好农村乱占耕地建房问题专项整治有关工作任务，坚决守住耕地保护红线，坚决维护国家粮食安全。谢谢大家。
吴海洋：
谢谢陈总督察的介绍。下面请记者提问。
央视新闻记者：
我有一个问题问一下崔瑛局长，刚才陈副总督察讲到，农村乱占耕地建房现象很突出，再不坚决遏制，可能会出现不可收拾的局面，请问为什么会出现这样的局面？
崔瑛：
感谢记者朋友对我们工作的关心和支持。这个问题提得非常好。刚才陈尘肇副总督察在通报稿里讲到了，农村乱占耕地建房既包括住宅类的房屋也包括公共管理和服务类的房屋，还有工矿、仓储、商服等产业类房屋，其中非法占地占绝大多数。根据以往的情况分析，主要是下面几个方面：
一是认识不到位。许多地方对耕地保护的重要性虽有认识，但一到具体问题，总感到“我占一点，不碍大局”、“占比罚好处得的多”，“耕地保护说起来重要、做起来不那么重要”。
二是土地执法不严。自然资源系统和地方政府不同程度存在监管不到位问题。自然资源督察的力度和科学性也不够。一些地方政府担心严格执法会妨碍当地产业发展和乡村振兴，对土地违法查处力度不够，责任追究还不够严格。
三是利益驱动，违法成本低。以往，违法占1亩耕地最高才罚款2万元，数额偏低。非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上，才涉嫌犯罪。
四是政策法律不完善。比如，法律规定农村村民违法占地建住宅，无论是否符合规划均必须拆除，但实际查处难、执行难。比如，法律规定了农村“一户一宅”，具体保障措施不够，政策不够明确，有些地方挤占、挪用计划指标，甚至停批、限批宅基地。
这里，既有需要进一步加强监管、严格执法的问题，也有需要改进管理和服务，保障农村村民建住宅合理用地需求的问题，需要从疏堵结合两个方面着力解决。
经济日报记者：
我的问题请崔瑛局长回答一下，《通知》列出的八种情形，简洁明了。为便于大家全面理解，准确把握通知内涵，能否逐条解读一下？
崔瑛：
感谢这位记者的提问，不光有记者朋友有这个疑问，这个《通知》发下去之后，在社会上也会引起其他人的关心，可能也会存在类似的疑问。就“八不准”的《通知》来讲，正像记者所讲的很简洁，陈副总督察已经给大家做了简单的介绍。“八不准”的通知立足“耕地”与“建房”两个关键，重点聚焦8类乱占耕地建房典型情形。每一种情形的表述虽然简单，却涵盖了多种违法情形。对于不同的违法行为，需要根据具体的违法事实，依法作出处罚。
一是不准占用永久基本农田建房。《土地管理法》规定，国家实行永久基本农田保护制度，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，农村村民建住宅亦不得占用永久基本农田。为此，通知明确“不准占用永久基本农田建房”，并将其摆在8类乱占耕地建房情形的首位，以突出不准乱占耕地特别是永久基本农田建房的总要求。
二是不准强占多占耕地建房。《土地管理法》规定，超过批准的数量占地建房，多占的土地以非法占用土地论处。强占耕地建房行为未经合法审批，多占耕地建房行为超出了合法批准的面积，均应明令禁止。
三是不准买卖、流转耕地违法建房。《土地管理法》规定，国家实行用途管制制度。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地用于建房等非农业建设。以买卖、流转耕地等方式建房，改变了耕地的农用地性质，应明令禁止。
四是不准在承包耕地上违法建房。《土地管理法》《土地承包法》规定，承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务，未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。因此，《通知》明确不准在承包耕地上违法建房。
五是不准巧立名目违法占用耕地建房。“乡村振兴”、“美丽乡村”、“新农村建设”、“设施农业”、异地扶贫、移民搬迁等涉及非农业建设的，均须依法办理用地审批手续。《通知》针对这些情况作出禁止性的规定，旨在防止再出现以各种名义未经批准占用耕地搞休闲、旅游、养老等非农业产业。
六是不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民出卖、出租、赠予住宅后，再申请宅基地的，不予批准。违反“一户一宅”规定占用耕地建房，应明令禁止。
七是不准非法出售占用耕地建的房屋。违法占用农民集体所有的土地特别是耕地建的房屋属于违法建筑，相关买卖行为不受法律保护，不能办理不动产登记。因此，应予以禁止。
八是不准违法审批占用耕地建房。农用地转用手续等用地审批须由有权机关依照法定权限及法定程序作出。单位或者个人非法批准占地建房的，批准文件无效。
需要注意的是，《通知》规定了不准乱占耕地建房的8种情形，并不意味着没有列入的行为就是允许的。对“八不准”未涵盖的其他农村乱占耕地行为，也要依法依规予以严厉打击。
记者：
刚才崔局长也说了一下，我比较感兴趣的是“八不准”第六条明确规定不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房，怎么理解这个规定？
张天佐：
我接着崔局长“八不准”的解释，就第六条不准违反“一户一宅”占用耕地做一个补充性说明。两部门“八不准”的每一个不准，都是依据现行的法律法规作出的明确规定，内涵非常丰富，所以应该完整和准确的理解这条规定。农村村民占用耕地或者占用其他类型的土地建住房，都必须履行规范的审批程序。按照《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。已经拥有宅基地的农户，不得再占用土地建房。农村村民出卖、出租、赠予住宅以后，再申请宅基地的，不予批准。没有宅基地但符合当地宅基地分配条件的农户，需要建房的，必须按照程序提出宅基地和建房申请，经过批准后使用宅基地来建房。在审批中原则上优先使用村内空闲地、未利用地，尽量少占和不占耕地。确实需要占用耕地建房的，必须按照规定的程序依法经过审批以后才能在批准的土地上建房，不得未批先建、边批边建、少批多建，这都是有关落实“一户一宅”的法律规定相关的制度要求。谢谢！
新京报记者：
请问江司长，这次发布的《通知》在保障农村村民住宅建设合理用地方面出台了哪些有针对性的措施？
江华安：
谢谢。刚才陈尘肇副总督察强调，这次清理乱占耕地建房主要是疏堵结合，刚才崔瑛同志就“堵”提出了八项措施，我这里主要是从“疏”的角度，特别是保障农村村民建房合理需求角度作一个介绍，我们会同农业农村部经过深入的调查研究主要是从两个方面考虑。
首先，针对计划指标需求不平衡、指标使用要求不够明确、指标有挪用等地方反映的突出问题，提出了针对性措施。一是自下而上、以需定保，以县域为单位，由自然资源、农业农村主管部门两家，根据农村村民住宅建设的实际需要，共同提出用地需求，增强计划的合理性。二是自上而下、专项保障，将农村村民住宅建设与农村基础设施建设、农村产业建设分开，对农村村民住宅建设用地实行年度计划指标单列安排，由县级专项管理，防止截留、挤占和挪用。当年保障不足的，下一年度优先保障，强化计划的保障性。三是合理用地、实报实销，按照“计划跟着项目走”的改革思路，强调计划指标核销要以村民住宅的实际用地为准，防止宅基地批而不建、闲置浪费，突出计划的实效性。
其次，针对农村村民住宅建设占用农用地审批层级高、周期长、报件多等问题，提出了针对性措施。一方面，《土地管理法》修订后，农村村民住宅用地由乡镇人民政府审核批准。去年，农业农村部、自然资源部发文，明确宅基地和村民住宅规划许可实行一表申请、合并办理，由乡镇人民政府一并发放农村宅基地批准书、乡村建设规划许可证。另一方面，涉及占用农用地的，除永久基本农田以外，由省级政府或省级政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。今年中央一号文件提出，要简化农村集体建设用地审批程序，下放审批权限。因此，地方可在法律允许的范围内，将村民住宅建设占用农用地的审批事项下放县级政府批准，提高审批效率，及时保障村民住宅合理用地需求。谢谢！
东方卫视记者：
我这个问题请问江司长，《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》里采取了哪些措施严格保护耕地？
江华安：
谢谢你的提问。这个问题确实提得非常有针对性，从“疏”的角度来说要保障农民合理建房的用地需求，但是我们另一方面也要保护好耕地。就像刚才崔瑛同志回答的，“八不准”范围内的要堵住，没有点到的违法用地也要堵住，这两者不能偏废。一方面要给农民建房合理的出路，另一方面也要加强对耕地的保护。《通知》从四个方面进行了统筹考虑。
一是规划预留空间。县、乡级国土空间规划和实用性村庄规划要为农村村民住宅建设用地预留空间，要统筹好保护耕地和保障村民住宅建设用地规模、布局，要引导村民住宅建设优先利用村内空闲地，尽量少占耕地。
二是统一落实耕地占补平衡。确需占用耕地的，由县级自然资源主管部门通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡。因此，不需要由农民承担耕地占补平衡义务。
三是要严格执行标准。农村村民住宅建设要依法落实“一户一宅”要求，严格执行各省（自治区、直辖市）规定的标准，不得随意改变。另外，今年新实施的《土地管理法》第六十二条明确规定，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”
四是不得占用永久基本农田。《土地管理法》规定，农村村民建设住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田。
也就是说，地方在实施时，要严格按照法律要求，统筹好保护耕地和保障村民住宅建设合理用地需求，根据当地土地资源禀赋，保障“一户一宅”或者保障“户有所居”；要优先使用原有的宅基地和村内空闲地，实在有困难的，可以在与规划做好衔接的情况下，占用一些耕地，但必须由县级统一落实占补平衡；不是说耕地就可以随意占了，特别是不得占用永久基本农田。
总之，要从源头上防止乱占耕地建房问题，一方面要保障村民住宅建设合理用地，另一方面要严格保护耕地，防止耕地“非农化”，两者不可偏废。谢谢！
中新社记者：
想请问一下张天佐司长，《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》的出台，对农民建房和农村宅基地管理有什么重要意义？
张天佐：
这位记者的问题非常好，我认为这个文件的出台对切实保障和规范农村村民住宅建设用地具有重要意义。
这次自然资源和农业农村两个部门出台的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，是根据党中央、国务院的部署和要求，针对解决当前农村村民住宅建设用地中面临的突出问题而制定的。这个文件对农民住宅建设用地，从空间规划、用地指标、耕地占补平衡等多个方面作出了明确的规定，是保障农村村民住宅建设用地的一个重要文件。
依据新修订的《土地管理法》，农村村民住宅用地，由乡镇人民政府审核批准，为了规范农村宅基地的申请、审批等工作，去年，农业农村部和自然资源部联合印发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，明确了宅基地农户申请、村组审核、乡镇审批的具体程序和要求。具体来说，在申请和审核环节，符合宅基地申请条件的农户向所在的村组提出书面申请，经过村组按照民主的程序讨论通过，并在本集体经济组织范围内公示后，报乡镇人民政府。
在审批环节，乡镇人民政府组织农业农村、自然资源等部门，在对申请农民的资格、拟用地是否符合规划布局等内容进行审核以后，依法出具《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》，农民凭这两个证件就可以合法的建设住宅。
在村民用地申请和建房过程中，乡镇人民政府还要组织相关部门落实“三到场”要求，也就是说，在宅基地申请审查的过程中要到场去实际查看；在农民开工建住宅之前，对这块土地的丈量和批放要到场；农民住宅建成以后，核查验收要到场。通过乡镇政府组织相关部门落实“三到场”的要求，确保农民能够规范开展住宅建设。
保障农村村民住宅建设合理用地和规范农村宅基地审批管理两个文件的出台，意味着农村宅基地的管理从最初的规划和计划指标的落实到最终的农民宅基地建房申请审批和监管的过程管理，形成了完整的制度体系。所以，通过这两个文件既能切实保障农民合理的建房需求，也有助于农村宅基地的规范化管理。谢谢！
吴海洋：
谢谢张司长，感谢各位记者朋友的提问，也感谢陈尘肇副总督察、崔瑛局长、江华安司长还有张天佐司长出席今天的新闻发布会。今天新闻发布会就到这儿，如果各位记者朋友还有进一步需要了解有关情况的，请和我们新闻处联系，采访有关负责同志。今天的新闻发布会到此结束，谢谢大家的出席！
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